【明報】大學條例 如何讓特首干預院校自主?

7月28日,香港大學校務委員會決定繼續維持「等候仍在招聘的首席副校長」才決定處理副校長(學術人事及資源)的任命,令本來可以化解的紛爭,轉趨惡化。其實,作為百年老校的港大,其高層任命的機制向來不受質疑。以副校長的任命為例,正常的程序是由校務委員會委任一個物色委員會(Search Committee),首先展開全球招聘,再經多番面試遴選,還要諮詢教務委員會(Senate)的意見,才敲定人選,向校務委員會(Council)推薦正式任命。今次事件之所以引起極大爭議,是因為校委會沒有按常規處理,乖離傳統,一拖再拖,且不斷轉換理由,最後更僭建出一個「等埋首副」的荒謬程序又沒有合理解釋,嚴重違反程序公義,令人懷疑事件乃是政治干預的結果,嚴重損害校務委員會應有的管治權威。

「等埋首副」涉及政治干預圖謀,可謂昭然若揭。由去年11月起,傳聞中的候選人陳文敏教授便遭到建制傳媒的密集攻擊。今年初,更傳出政府高層致電校委會成員,游說他們否決候選人。最近,陳文敏教授更揭出有中間人要求自動退出。一連串的事件放在一起看,不難令人聯想到是否有政府高層欲影響這項任命。若然屬實,這便是赤裸裸的侵犯院校自主,高等教育的基石岌岌可危矣!
行政長官梁振英先生在今年初回應被指干預港大副校長遴選時如是說﹕「我作為行政長官也好,作為校監也好,我是完全根據有關的大學條例來履行我的職責。」他口中的大學條例,是指現時各條分別規管10所法定專上院校(香港大學、香港中文大學、香港科技大學、香港浸會大學、香港理工大學、香港城市大學、嶺南大學、香港公開大學、香港教育學院及香港演藝學院)的專門條例。縱使每條法例賦予行政長官作為校監或監督的權力都不同,但傳統上都是禮儀性的,過往的港督及前任行政長官都擁而不用。但如果現任特首打破傳統,視那些都是實權,並且有權必用,這些權力便會讓行政長官隨時對各院校進行政治干預,令學術自由及院校自主備受嚴重威脅。

學術自由及院校自主的定義

學術自由及院校自主是受到《基本法》第137條明確保障的香港核心價值。對於這兩個概念的定義,可參考2005年第一屆全球大學校長學術討論會 (The First Global Colloquium of University Presidents)的討論,當時會議上通過有關學術自由的定義﹕「學術自由最簡單的定義,是在探求真理和對事物的理解時可自由地研究、教學、發言和發表作品,只要符合學術研究的規範和標準,便不會受到干預或懲罰。」 [1] 聯合國經濟、社會、文化權利委員會在1999年也曾指出﹕「為了享受學術自由,必須實現高等教育機構的自主。自主就是高等教育機構對涉及其學術工作、標準、管理和相關活動的有效決策進行必要的自治的程度。但是,自治必須與公共責任制度掛鈎,由國家提供資金的活動更是這樣。鑒於對高等教育投下的大量公共資金,必須在機構自主和管理責任之間找到一個適當的平衡點。當前固然沒有一個單一的模式可供遵循,但是機構安排應該做到公平、公正和平等,並且盡量做到透明和民主參與。」[2]

而香港大學教育資助委員會(UGC) 的《程序便覽》第1.5段亦指出:「各高等院校均根據本身的法定條例成立,各自設有校董會,無論在課程與學術水平的控制、教職員與學生的甄選、研究的提出與進行,以至資源的內部調配等方面,都享有相當大的自主權。不過,各院校的經費基本上是由公帑支付,而且高等教育對社會、文化、經濟均十分重要,政府和公眾關注各院校的運作,誠屬合情合理,目的是確保各院校以最具成本效益的方法,提供最高水準的教育。」 [3]

因此,要保障院校自主及學術自由,必須要有機制令當權者與院校的行政保持距離,以免當權者運用自己的權力對院校作干預。各院校亦須容許師生參與及監督校政,提高校政透明度。事實上,不少享負盛名的公共大學,例如英國牛津大學、巴塞羅那自治大學、日本筑波大學等的校董會,皆是由校內師生主導,包括校長、副校長、學院院長、系主任、行政職員及學生代表等。由師生共同領導學校,貫徹院校自主的精神,減少學校受政治影響的風險。

行政長官作為校監的權力過大

其實,現時各院校的校監或監督由特首兼任的做法,是沿襲港英時期港督出任校監的安排,港督乃代表英女王。英國舊制傳統由地位超然的王室出任大學的總監,目的正是為了防止行政及其他勢力干預大學。可是,香港現況已大為不同,特首並非像英女王那樣的禮儀性角色,他自動成為各院校的校監或監督之後,大學條例賦予校監的權力便容許特首介入院校日常事務。當中最重要的一項,是特首擁有委任部分校董會成員的權力。除了委任中文大學校董會主席時須根據校董會的提名而委任外,特首可以隨意委任任何校外人士擔任其他各院校的校董會主席(港大則為校務委員會主席),由特首一人「說了算」,變相讓政府掌握每所大學的最高決策機關,可隨時干預大學的政策。

特別的是,由於現時各間院校沒有劃一的校董會架構,特首可委任的人數和佔校董會的比例皆有顯著差異。其中以中大的委任人數最少,只可委任6名,佔校董會大約一成;演藝學院則最多,可委任達15名,佔校董會逾八成,足以壟斷校政。假若特首不自我約制這些權力,大可透過不同的人事委任,把政治干預之手伸向各所院校(見表)。

校董會部分成員由非校內成員出任,原意是希望有獨立人士向大學提供意見。根據教資會2002年3月發表的《宋達能報告》(Higher Education in Hong Kong-Report of the University Grants Committee(Mar 2002)),要求引入更多校外人士擔任校董的原意是「希望有更多校外成員以非學術界人士的身分參與校董會,獨立地向大學提供意見,他們所效忠的對象,並非政府或院校本身」。 [4]這或許基於良好意願,增加社會各階層人士向大學提供多角度的意見,平衡各方面利益,配合社會需要,或許有利提升院校質素。

可是,任命本身就是一種權力關係。基於現時大多數「校外人士」均由特首任命,只有個別的院校可由校董會委任少數校董。而梁振英自三年前上任以來,共委任了70名校董,當中有近三成是現任或前任的人大或政協委員,除政治色彩濃厚,且過於集中和單一。由特首任命的校董能否「獨立地向大學提供意見」,實屬疑問。

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除了特首委任校董會人數的多寡造成不同的影響外,各大學條例賦予特首不同的具體權力,也可直接造成他干預校政的因素。根據《香港中文大學條例》,行政長官作為監督,是大學的首長。監督可委任一人為大學的副監督。大學校董會可藉特別決議訂立規程,就以下事宜訂明或訂定條文,但規程須經監督批准。這些事宜包括﹕香港中文大學的行政;香港中文大學主管人員及教師的聘任、選舉、辭職、退休及免職;考試;大學校董會及教務會的組成人員、權力及職責;學生的取錄、福利及紀律等。因此,雖然中文大學是特首可直接委任的大學校董人數最少的院校,但特首作為中大監督的權力,是十分龐大的,遠及學校的行政、教職員的聘任,以至學生的取錄和紀律,特首都有權過問。根據《香港大學條例》,條文中訂明合約形式方面﹕凡代表大學蓋章訂立的文書,如經蓋上法團印章,並由校監、副校監、校長、首席副校長或司庫簽署,再由教務長加簽,即當作已妥為簽立。這些合約會否包括僱員合約?若這些權力不再只是儀式,而是實質權力,擁有而必用的話,特首的權力就可以輕易侵入校園的每一個範疇!

校監權力不受監察

也許有人會問,特首只是承襲殖民地時代賦予港督的權力,有何問題?無疑,回歸之前,港督雖然依法擁有相當權力,可是基於英國的傳統,歷任港督都非常克制,有權而不用,故港督作為各大學校監在很大程度上僅是一種儀式上的角色。而港督所委任的校董會成員大都是社會賢達,沒有濃厚的政治背景和色彩,因此能夠維持院校的相對獨立。早前有報道指梁振英向理大校董會成員表示將會加強使用法律賦予的實質權力,則明顯有違香港高等教育一向以來的傳統,以法律賦權作借口對院校進行政治干預。

更重要是,特首行使他的權力時,亦不受師生及公眾監察。筆者去年曾就梁振英涉嫌刪減港大名譽博士名單一事去信港大名譽學位委員會,但港大校方的覆函中竟以「保密」為由拒絕回覆,不願交代特首有否干預名譽博士頒授名單,更明顯反映特首運用校監權力的過程黑箱作業。可見現時我們已無法透過當權者的自我制約維持院校自主,必須重新審視和修改現行制度內的權力分配,透過修改大學條例重訂當權者與院校之間的距離,才可以在制度層面上確保院校自主和學術自由。

修改大學條例刻不容緩

這次港大副校長任命風波如何發展,此刻仍難預料,不過,事件對港大造成的傷害或許已經浮現。傳媒報道首席副校長的四名候選人,最近已有兩人退出,另外有傳高層教職員離職跳船,校務委員會已有兩名成員請辭。作為港大校友,我感到非常痛心和無奈。回顧以前的港大路祥安事件和教院風波,香港學術自由和院校自主是透過教職員知識分子的操守、高層管理層的約制、司法制度的保障、傳媒和輿論的監察,環環相扣而得到守護的。現在,無論形勢如何險峻,我們也要力抗政治干預,讓院校的人事任命安排按既定程序進行。

除此以外,我們長遠而言必須修訂有關特首的權力及校董會架構的條文。筆者作為教育界立法會議員,會嘗試透過私人條例草案的形式提出修訂。修改的方向包括行政長官應否繼續兼任各院校的校監或監督,或只訂明賦予他的權力不是實質的而是禮儀式的,加強對學術自由和院校自主的保障。對於校董會的組成,方向是削減或取消由行政長官委任的校董會席位、引入更多的師生代表,包括學院院長、職員校董、學生校董等,並增加校監行使權力時的透明度,從法律保障院校自主及學術自由免被侵犯!

註:
[1] Academic Freedom Statement of The First Global Colloquium of University Presidents, Columbia University, Jan18-19, 2005

[2] 聯合國經濟、社會、文化權利委員會第二十一屆會議(1999年)第13號一般性意見:受教育的權利(《公約》第13條)

[3] 大學教育資助委員會程序便覽 http://www.ugc.edu.hk/big5/ugc/publication/note/nop.htm

[4]《宋達能報告》 (Higher Education in Hong Kong – Report of the University Grants Committee (Mar 2002))
http://www.ugc.edu.hk/big5/ugc/publication/report/her/her.htm

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